13-02-2020
Anayasa Mahkemesi 14/11/2019 tarihinde E.2018/90 numaralı dosyada, 7071 sayılı Olağanüstü Hâl Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabul Edilmesine Dair Kanun’un bazı kurallarının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.
İptal davasına konu edilen 7071 sayılı Kanun, olağanüstü hâl kapsamında çıkarılan 678 sayılı KHK’nın TBMM tarafından onaylanması sonucunda yürürlüğe girmiştir. Dava konusu kurallar olağanüstü hâl süresince uygulanma özelliğini aşan bir niteliğe sahiptir. Bu durum kurallara olağanüstü hâlin dışına taşan genel düzenleme niteliği vermektedir. Bu nedenle kuralların anayasallık denetiminde Anayasa’nın olağanüstü hâllerde temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması rejimini düzenleyen 15. maddesi uygulama alanı bulamaz.
A. Aksayan Belediye Hizmetinin Başka Bir Belediye Tarafından Yerine Getirilmesini Öngören Kural Yönünden
Dava Konusu Kural
Dava konusu kuralla, afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalan yerleşim birimlerinin belediyeleri ile belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde, vali veya belediye başkanının, aksayan belediye hizmetinin başka bir belediye tarafından yerine getirilmesini talep edebileceği, bu durumda yardım istenilen belediyenin meclis kararına gerek olmaksızın İçişleri Bakanının izniyle bu talebi yerine getirebileceği öngörülmüştür.
İptal Talebinin Gerekçesi
Dava dilekçesinde özetle; kuralın belediyelerin idari ve malî özerkliğine müdahale niteliğinde olduğu, belediyelerin iradeleri dışında kanunlarla güvence altına alınan kaynakların İçişleri Bakanının izni ile başka bir belediyeye aktarılması sonucunu doğurduğu belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahkemenin Değerlendirmesi
Dava konusu kural, merkezî idarenin idari vesayet kapsamında vereceği izinle aksayan belediye hizmetinin yerine getirilmesini mümkün kılmakla birlikte, mahallî idarenin meclisinin kararını gerekli görmemektedir. Bu durumda Kanun’un belediye başkanının görev ve yetkilerini düzenleyen 38. maddesinde yer alan “Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak” hükmü kapsamında yardım talebinin belediye başkanı tarafından değerlendirileceği anlaşılmaktadır. Belediye başkanının bu kapsamdaki bir talebi kabul etmesi mümkün olduğu gibi reddetmesine de bir engel yoktur.
Afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalma durumlarında belediye hizmetlerinde aksama meydana gelmesi ve bunun toplum sağlığı ve kamu düzeni açısından olumsuzluklara neden olması muhtemeldir. Bu nedenle bu kapsamdaki bir yardım talebinin yardım istenen belediye tarafından süratle sonuçlandırılmasında kamu yararı olduğu açıktır.
Mahallî idarelerin yetkilerinin kullanılmasının yerinden yönetim ilkesine uygun olarak düzenlenmesi karar alma yetkisinin her durumda belli bir organda olmasını gerektirmemektedir. Kural olarak önemli konuların karar organı tarafından ele alınması gerekmekte ise de kamu hizmetlerinin görülmesi bakımından aciliyet arz eden durumlarda kanunla farklı bir usulün öngörülmesi mümkündür. Kural; yardım talebi bakımından meclis kararını gerekli görmemekle birlikte yardım talebinin kabul edilmesi, yine belediyenin seçilmiş bir organı olan belediye başkanı tarafından yapılacak değerlendirmeye ve karara bağlıdır. Bu itibarla kural mahallî idarelerin özerkliğini ve dolayısıyla yerinden yönetim ilkesini ihlal etmemektedir.
Bunun yanında kural Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyeler için de aynı uygulamanın yapılmasına imkân tanımaktadır.
Kanun koyucunun afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalma gibi durumlarda süratle karar alınmasını temin için olağan karar alma usulü dışında bir usul benimsemesi anlaşılabilir ise de belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesinin belli suçlar sebebiyle görevden uzaklaştırılması hâlinde İçişleri Bakanı veya vali tarafından yerlerine görevlendirilme yapılması, belediye hizmetlerinin görülmesiyle doğrudan ilgili ve bu nedenle süratle karar alınması gereken bir durum olarak değerlendirilemez.
Bu itibarla afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalma gibi durumlardan farklı olarak Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilmesinin belediye hizmetinin aksamasına neden olacak ve yardım talebi konusunda acil bir karar verilmesini gerektirecek objektif bir olgu olarak kabulü mümkün görünmemektedir. Bu durumda belediyenin karar organının kararına gerek duyulmaksızın yardım talebinin karara bağlanması mahallî idarelerin özerkliğine ve yerinden yönetim ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.
Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın “…ile bu Kanunun 45 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde,…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline, kuralın kalan bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.
B. Terör Örgütleriyle İltisaklı veya İrtibatlı Olduğu Bildirilen Gerçek ve Tüzel Kişilerin Kamu İhalelerine Katılamayacaklarını Öngören Kural Yönünden
Dava Konusu Kural
Dava konusu kuralda, terör örgütlerine iltisakı ya da bunlarla irtibatı olduğu Emniyet Genel Müdürlüğü ve Millî İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından bildirilen gerçek ve tüzel kişilerin kamu ihalelerine katılamayacakları öngörülmüştür.
İptal Talebinin Gerekçesi
Dava dilekçesinde özetle; gerçek ve tüzel kişilerin kamu ihalelerine katılmasının yasaklanmasının sözleşme özgürlüğüne müdahale oluşturduğu, iltisak ve irtibat kavramlarının içeriğinin belirsiz ve öngörülemez olduğu, kanunla düzenlenmesi gereken hususların alt düzenlemelere bırakılmasının yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahkemenin Değerlendirmesi
Kural, çalışma ve sözleşme hürriyetini sınırlamaktadır. Bu sınırlama, kamu ihalelerine katılım yönünden işin doğasından kaynaklanan millî güvenlik nedeni ile öngörülmüştür ve kuralın meşru bir amacı vardır.
Öte yandan Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı gibi temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir.
Kuralla terör örgütleriyle irtibatlı veya iltisaklı bulunan gerçek ve tüzel kişilerin kamu ihalelerine katılamayacakları öngörülmektedir. İrtibat ve iltisak ibareleri genel kavram niteliğinde olmakla birlikte Anayasa Mahkemesinin E.2018/89 sayılı kararında belirtilen nedenlerle bunların kategorik olarak belirsiz ve öngörülemez nitelikte olduğu söylenemez.
Millî güvenlik bakımından sakınca oluşturabilecek fiil veya durumları nedeniyle kişilerin kamu ihalelerine katılamamalarını düzenleyen kural kanun koyucu tarafından getirilen idari bir önlem niteliğindedir.
Bununla birlikte idari önlemlere başvurulabilmesi bu önlemler bakımından sınırsız bir yetkiye sahip olunması anlamını taşımaz. Kural, terör örgütleriyle iltisaklı yahut irtibatlı olma bakımından Emniyet Genel Müdürlüğü ve Millî İstihbarat Teşkilatı tarafından yapılan bildirimi esas almakta; bu yönde bir bildirim yapılması hâlinde kişilerin otomatik olarak kamu ihalelerine katılamaması veya ihale dışı bırakılması sonucunu doğurmaktadır. Kişiler hakkında ortaya çıkan bu sonuç belli bir süreyle de sınırlı değildir. Ayrıca kuralın, bu konuda yapılacak yargısal denetimin de etkinliğini sınırlayabilecek şekilde düzenlendiği ve yargısal süreçte idari işlem denetlenirken ihaleye katılacak gerçek ve tüzel kişilerin terör örgütleriyle iltisakı yahut irtibatı olduğu konusunda ilgili kolluk biriminin bildiriminin bulunup bulunmadığıyla sınırlı bir denetim yetkisi verdiği anlaşılmaktadır.
Emniyet Genel Müdürlüğü ve Millî İstihbarat Teşkilatı tarafından yapılan bildirimin kural olarak ceza soruşturmasına esas alınabilecek nitelikte bilgi ve belgelere dayanma zorunluluğu bulunmamaktadır. Diğer bir ifadeyle bu kapsamdaki değerlendirmeye esas alınan olay ve olguların istihbarî nitelikte olması kuvvetle muhtemeldir. Bu nedenle kamu ihalelerini gerçekleştiren idarelerce tesis edilecek işlemlerle ilgili yargısal denetim daha da önemli hâle gelmektedir. Ceza soruşturmasına esas alınabilecek nitelikte bilgi ve belgelere dayanma zorunluluğu olmayan güvenlik kurumlarınca yapılacak değerlendirmenin otomatik sonuç doğurması ile idarelere ve idari işlemi denetleyecek mahkemelere gerçek ve tüzel kişilerin terör örgütleriyle iltisakı yahut irtibatı bulunup bulunmadığı hususunda değerlendirme yapma yetkisinin verilmemesi, söz konusu bildirimlerin doğruluğunu denetleme ve gerçek duruma göre idari işlem tesis etme imkânını önemli ölçüde sınırlamaktadır. Kanun’da anılan yetkinin kuralın getiriliş amacına uygun olarak kullanılmasını sağlayacak ve bu konudaki olası keyfilikleri önleyecek yasal güvencelere de yer verilmediği görülmektedir.
Güvenlik kurumlarınca yapılacak değerlendirmenin otomatik sonuç doğurması ile idarelere ve idari işlemi denetleyecek mahkemelere bu hususta değerlendirme yapma yetkisinin verilmemesi, söz konusu bildirimlerin doğruluğunu denetleme ve gerçek duruma göre idari işlem tesis etme imkânını önemli ölçüde sınırlamaktadır. Kanun’da anılan yetkinin kuralın getiriliş amacına uygun kullanılmasını sağlayacak ve bu konudaki olası keyfilikleri önleyecek yasal güvencelere de yer verilmediği görülmektedir.
Belirli bir süreyle sınırlı olmayan ve kamu ihalelerini yapan idareler ile bu işlemleri denetleyecek mahkemelere kural olarak değerlendirme yapma imkânı vermeyen düzenlemenin sonuçları dikkate alındığında çalışma ve sözleşme hürriyetine yönelik orantısız bir sınırlama getirdiği sonucuna varılmıştır.
Kuralın olağan dönemde Anayasa’ya aykırı olduğu yönünde yapılan tespit, kuralın olağanüstü dönemde Anayasa’ya aykırı olup olmadığı hususunda herhangi bir değerlendirmeyi kapsamamaktadır.
Anayasa Mahkemesi açıklanan gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.
C. Grev veya Lokavtın Ertelenebilmesini Öngören Kural Yönünden
Dava Konusu Kural
Dava konusu kuralda, büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma hizmetleri ile bankacılık hizmetlerinde ekonomik veya finansal istikrarı bozucu nitelikteki karar verilmiş veya başlanmış olan kanuni bir grev veya lokavtın altmış gün süre ile ertelenebilmesi öngörülmüştür.
İptal Talebinin Gerekçesi
Dava dilekçesinde özetle; kuralla grev hakkına demokratik toplum düzeni ile uluslararası sözleşmelere aykırı biçimde aşırı ve ölçüsüz bir sınırlama getirildiği, yürütmeye ancak yargının kullanabileceği bir yetkinin verildiği, grev hakkının zorunlu veya temel hizmetlerde sınırlanabileceği fakat kuralda yer alan hizmetlerin bu kapsamda olmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahkemenin Değerlendirmesi
Kuralda karar verilmiş veya başlanmış olan kanuni bir grev veya lokavtın ertelenebilmesine izin verilmekle grev hakkına bir sınırlama getirilmiştir. Demokrasinin işleyişi açısından önemli olan bu hakka getirilen sınırlamanın zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması gerekir.
Yürütülen iş ya da hizmetin durması hâlinde nüfusun tümünün ya da bir kısmının yaşamı, can güvenliği veya sağlığı tehlikeye düşecek ise, başka bir ifadeyle grev veya lokavt konusu iş zorunlu ve temel hizmet niteliği ağır basan işlerdense, grev ve lokavt yasaklanabilir veya ertelenebilir.
Bankacılık hizmetleri ile şehir içi toplu taşıma hizmetleri Uluslararası Çalışma Örgütü tarafından kabul edilen toplum için yaşamsal nitelik taşıyan temel kamu hizmetlerinden değildir.
Bankacılık hizmetlerinde yapılacak bir grevin belli bir seviyede ekonomik ve finansal istikrarı etkilemesi her zaman mümkündür. Demokratik bir toplumda temel hizmet sayılamayacak bir sektörde iktisadi kaygılarla Anayasa’nın tanıdığı grev hakkının sınırlanması kabul edilemez. Grev hakkının tanınmadığı durumlarda örgütlenme özgürlüğünün ve toplu sözleşme hakkının da anlamı kalmamaktadır.
Bu itibarla dava konusu kuralla toplum için yaşamsal nitelikte olmayan büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma hizmetleri ile bankacılık hizmetlerinde karar verilmiş veya başlanmış olan kanuni bir grevin ertelenmesi yönünde getirilen sınırlama demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmamaktadır.
Kuralın olağan dönemde Anayasa’ya aykırı olduğu yönünde yapılan tespit, kuralın olağanüstü dönemde Anayasa’ya aykırı olup olmadığı hususunda herhangi bir değerlendirmeyi kapsamamaktadır.
Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın Anayasa’nın 13. ve 54. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.
Ç. TMSF’nin Kayyım Olarak Atandığı Şirketlerin Borçları İçin Kefil Olan Kişilerle İlgili Sorumluluğu Düzenleyen Kurallar Yönünden
Dava Konusu Kural
Dava konusu kurallarda, mülkiyet hakkından kaynaklanan ve sözleşmenin kurulduğu tarihte hukuk düzeninin öngördüğü alacaklının borçlu şirkete başvurabilme hakkına kısıtlama getirilmesi, kefilin alacak hakkı için bazı defileri ileri sürmesi imkânının engellenmesi ve kayyım atanan şirketin kefil olduğu durumlarda borçlu ve diğer kefillerden sonra kayyım atanan şirkete müracaat edilmesi koşulu öngörülmüştür.
İptal Talebinin Gerekçesi
Dava dilekçesinde özetle; kurallarla bir taraftan bireylerin mülkiyet hakkına öngörülemeyen bir müdahale yapılmasına imkân tanındığı, diğer taraftan da kayyım atanan şirketler lehine eşitsiz bir muamele öngörüldüğü, idari bir organ olan TMSF’ye gerçek ve tüzel kişilerin malvarlığını doğrudan satma yetkisinin tanınmasının mülkiyet hakkına keyfi bir müdahale teşkil ettiği belirtilerek kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahkemenin Değerlendirmesi
Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabileceği öngörülmüştür. Ancak sınırlamanın ölçülü de olması gerekir. Dava konusu kurallar kamu yararı amacını gerçekleştirmeye yöneliktir. Bu kurallar ile getirilen sınırlamaların gerekliliği yönünden ise amacı gerçekleştirmek için en hafif aracın seçilip seçilmediği belirlenmelidir.
Kurallarla; mülkiyet hakkından kaynaklanan ve hukuk düzeninin öngördüğü alacaklının borçlu şirkete başvurabilme hakkına kısıtlama getirilmekte, kişilerin borçlu şirketten alacaklarını tahsil etmeleri zorlaştırılmaktadır. Ayrıca kurallarla kefil olan üçüncü kişilerin çeşitli defileri ileri sürme hakkı sınırlandırılarak bunların malvarlıklarının doğrudan satışı konusunda TMSF’ye yetki verilmektedir.
Dava konusu kurallar ile TMSF’nin kayyım olarak atandığı şirketlerin alacaklıları arasında alacağın kefalet ile teminat altına alınmış ve kefil olan kişinin şahsi malvarlığına kayyım atanmış olup olmamasına göre de ayrım yapılmaktadır. Alacak hakkı için şahsi malvarlığına kayyım atanmamış bir kişinin kefalet vermiş olması hâlinde, alacaklının doğrudan borçlu şirkete başvuru hakkı engellenmişken diğer alacaklılar yönünden herhangi bir sınırlama öngörülmemiştir. Dolayısıyla alacakları için kefalet teminatı gösterilmemiş alacaklıların, alacak haklarını TMSF’nin kayyım olarak atandığı borçlu şirketten tahsil etmeleri mümkündür.
Kural bu yönüyle kefalet ile teminat altına alınmış alacak hakkı sahibinin alacağına kavuşmasını geciktirebilecek veya engelleyebilecek niteliktedir. Zira diğer alacaklıların doğrudan borçlu şirkete başvurarak alacaklarını tahsil etmeleri, borçlu şirketin malvarlığının azalmasına yol açacağından, öncelikle kefile başvurmakla yükümlü alacaklının alacağını kefilden tahsil edememesi hâlinde borçlu şirketin bu borcu ödeyememesi söz konusu olabilecektir. Borcun kefil tarafından ödenmesi hâlinde de kefilin rücu hakkı kapsamında borçlu şirkete başvurusu sonuçsuz kalabilecektir.
Hukuki ilişkinin kurulduğu tarih itibariyle yürürlükte olan kanun hükümleriyle garanti altına alınan edimlerin sonradan tek taraflı aleyhe olacak şekilde değiştirilmesi kişilerin haklarının korunması ile sınırlama sebebini teşkil eden kamu yararı amacı arasındaki adil dengeyi kişiler aleyhine bozmuş ve aşırı bir külfet yüklemiştir. Kurallar mülkiyet hakkını ölçüsüz biçimde sınırlamıştır.
Kuralların olağan dönemde Anayasa’ya aykırı olduğu yönünde yapılan tespit, kuralların olağanüstü dönemde Anayasa’ya aykırı olup olmadığı hususunda herhangi bir değerlendirmeyi kapsamamaktadır.
Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralların Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğuna ve iptallerine karar vermiştir.
